Vorlage - VO/1886/17  

1. Einleitung:

In seiner Sitzung am 06.03.2017 beschäftigte sich der Hauptausschuss unter dem Tagesordnungspunkt 6 mit dem digitalen Sitzungsdienst auf Antrag der CDU-Fraktion. In dieser Sitzung wurde folgender Beschluss einstimmig gefasst:

„Die Verwaltung wird mit der Prüfung beauftragt, ob und in welcher Form ein reiner digitaler Sitzungsdienst für die Stadt Neustadt in Holstein in Frage kommt. Weiterhin sind die Kosten und der optimale Umstellungszeitraum zu prüfen. Ziel ist die Umstellung nach der Kommunalwahl 2018.“

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt scheint – nachdem ein Besetzungswechsel im zuständigen Sachgebiet „strategische Steuerung“ stattgefunden hat und die erste grobe Einarbeitung zu diesem Thema als abgeschlossen betrachtet werden kann – ein Überblick über die gegenwärtige Situation mit einer perspektivischen Darstellung plausibler Ablaufmöglichkeiten angebracht.

Als Ziele für eine Umstellung des Sitzungsdiensts sind für alle Beteiligten (noch ohne Gewichtung) zu nennen:

- Akzeptanz moderner Arbeitsweisen - Kosteneinsparungen

- Umweltfreundlichkeit/-schutz - optimierter Versand von Unterlagen

- Vereinfachung von Abläufen - Vereinfachung von Zugriffsmöglichkeiten

- Mobilität - Archivierung/Indexierung

- langfristige Umstellung auf papierlose  - Transparenz

Verwaltung und Selbstverwaltung

2. aktueller Stand im Bereich Sitzungsdienst

Die Stadt Neustadt in Holstein setzt seit November 2004 das Verfahren ALLRIS der Fa. CC e-gov GmbH, Hamburg, ein. Für den Sitzungsdienst ist seitdem ein Amtsinformationssystem entstanden, mit dem die Verwaltung politische Grunddaten (Gremien, Politikerdaten, Kontaktmöglichkeiten usw.), Sitzungstermine, Vorlagen, Tagesordnungen, Niederschriften und Sitzungsgelder einheitlich bearbeiten und zur Verfügung stellen kann.

Weiter wurde der vorhandenen Verfahrensakte nach im Jahre 2008 durch die Anschaffung zusätzlicher Module zur Umwandlung und Bereitstellung von Dokumenten im HTML- und PDF-Format ein funktionierendes Ratsinformationssystem eingerichtet. Seit diesem Zeitpunkt werden die Sitzungsunterlagen automatisiert auch digital über die eingerichteten Benutzerkonten den Gremienmitgliedern zur Verfügung gestellt.

Einhergehend mit diesem Schritt wurden die öffentlichen Inhalte (Tagesordnungen, öffentliche Vorlagen, öffentliche Protokollteile, Beschlüsse und Abstimmungsergebnisse) im für jedermann zugänglichen Bürgerinformationssystem der städtischen Internetpräsenz eingebunden.

Die drei Bereiche Amts-, Rats- und Bürgerinformationssystem bilden mithin seit 2008 eine verzahnte, automatisiert arbeitende Einheit, die als wesentlicher Bestandteil des eGovernments zu sehen sind. Das Verfahren ermöglicht bereits jetzt einen komplett papierlosen Sitzungsdienst. Trotz vorhandener Mankos im Handling und in der Administration wird auch in Anbetracht der Haushaltslage von der Neuanschaffung einer anderen Software abgesehen.

Ansinnen der Verwaltung ist es, sich selbst, der Politik und der Öffentlichkeit relevante Informationen mit dem geringstmöglichen Aufwand bereit zu stellen und diese einfach zu verwalten.

Anliegen der Selbstverwaltung ist es, eine Unterstützung der ehrenamtlichen kommunalpolitischen Arbeit durch die Aufarbeitung und Bereitstellung angemessener Informationen zu erhalten.

Für die Öffentlichkeit wurde die Chance wahrgenommen, öffentliche Informationen allen interessierten Bürgerinnen und Bürgern zur Verfügung zu stellen, um eine Einbindung in das politische Geschehen zu ermöglichen und dieses transparent zu machen.

Schaubild der Allris-Architektur mit den drei Systemen im Intranet und Internet

Praktisch und aktuell

- ist keine verbindliche verwaltungsseitige Regelung des Sitzungsdienstes vorhanden,

- ist der Selbstverwaltung nicht der Umfang der Möglichkeiten des vorhandenen Ratsinformationssystems und dessen einfacher webbasierter Handhabung aufgezeigt worden,

- werden der Öffentlichkeit Informations- und Kommunikationswege durch verzögerte Freigabe von Niederschriften oder durch Beschneidung von politischen Grunddaten vorenthalten.

Weitere Punkte würden sich bei der Vertiefung der Ist-Analyse ergeben. So  werden beispielsweise nach wie vor elektronische und postalische Sitzungsmappen mit weit über 500 Seiten Umfang für jedes beteiligte Gremium generiert, da Anlagen mangels Regeln zur Erstellungs- und Freigabekontrolle einen Umfang in solcher Seitenzahl aufweisen. Teilweise werden hier Volumen erreicht, die die eingesetzte Dokumentenkonvertierung überfordern, so dass im Rats- und Bürgerinformationssystem Unterlagen nicht zur Verfügung stehen.

3. die nächsten Schritte

3.1 interne Regelung und Schulung, Aufzeigen aktueller Machbarkeiten

Zielsetzungsblock: Akzeptanz moderner Arbeitsweisen, Vereinfachung von Arbeitsabläufen, Vereinfachung von Zugriffsmöglichkeiten, Mobiltät, Archivierung und Indexierung, Tranparenz

Ein reiner digitaler Sitzungsdienst für die Stadt Neustadt in Holstein setzt eine reglementierte und strukturierte Informationsbereitstellung der Verwaltung voraus, um den ehrenamtlich tätigen Mandatsträgern auch ortsunabhängig – eben mobil – eine effektive Ratsarbeit mit minimierten zeitlichen Aufwand und schneller Einsichtnahme in alte und aktuelle Sitzungsunterlagen, Vorlagen und Protokolle im benötigten Umfang, bestenfalls mit Notizfunktion, zu ermöglichen. An einem nutzerfreundlichen Vorlagenmanagement wird derzeit gearbeitet, so z.B. an einer Dienstanweisung für den Sitzungsdienst bei der Stadt Neustadt in Holstein, die Abläufe und Umfang der Bereitstellung von Informationen für Mandatsträger und Öffentlichkeit regelt.

Aufbauend auf die Dienstanweisung wird die Einweisung und Schulung der vorlagenerstellenden, einladungsveranlassenden und protokollführenden Stellen und der Amtsleitungen durchzuführen sein. In Anbetracht der Tatsache, dass das Grundsystem von Allris bereits seit 2004 im Einsatz ist, dürfte die Einweisung durch interne Schulungen als ausreichend anzusehen und kurzfristig mit eigenen Bordmitteln durchführbar sein.

In der Testphase befindet sich ein digitales Beschlussverfolgungssystem. Stadtverordnete haben bereits jetzt die Möglichkeit, sich online tagesaktuell über die verwaltungsseitige Befassung mit Koordierungs- und Bearbeitungsverantwortlichen von der Definition eines Auftrages über die Termine bis hin zum Realisierungsvermerk für die Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung und des Hauptausschusses seit Oktober 2017 zu informieren. Ziel soll der Wegfall der durch die programmseitige Beschlussverfolgung obsolet werdenden Regelungen in den Grundsätzen des städtischen Berichtswesens und deren Ergänzung um die elektronisch zur Verfügung stehenden Informationen sein.

Mit den neu aufgestellten Regelungen zum Sitzungsdienst und zur einsehbaren Beschlussverfolgung sollte die Verwaltung ein gut informiertes politisches Gegenüber haben und jeder Mandatsträger eine gut informierende Verwaltung hinter sich sehen. Erst mit dieser Voraussetzung ist der Schritt zum komplett papierlosen Sitzungsdienst sinnvoll.

3.2 Ablauf- und Umfangbestimmung zu Beginn der neuen Legislaturperiode

Zielsetzungsblock: Kosteneinsparungen, Umweltfreundlichkeit/-schutz, optimierter Versand von Unterlagen

Nachfolgende Eckpunkte müssen bedacht werden:

a) Gerätewahl

Das Ratsinformationssystem ist über das Internet für Smartphones, Tablets, Laptops oder Rechner als Browseranwendung – sogar mit Notiz und Kommunikationsfunktionen (Android hier nur eingeschränkt) – verfügbar, solange eine Internetverbindung besteht. Heruntergeladene Sitzungsmappen liegen im gängigen PDF-Format vor. Selbst offline können so die Dokumente mittels des Acrobat-Readers ohne weitere kostenverursachende Zusatzprogramme editiert, markiert oder mit Notizen versehen werden. Der Verfahrenshersteller vertreibt sowohl für Apple- als auch Android-Tablets eine kostenlose Allris-App, deren Handhabung und Funktion sich nur unwesentlich von der Browseranwendung und dem Acrobat Reader unterscheidet. Auch mit der App sind die Unterlagen letztlich aktiv herunterzuladen. Ein Einarbeitungsaufwand bei Stadtverordneten, die schon ein Tablet privat nutzen, dürfte gering ausfallen, sich bei „Neuanwendern“ in Grenzen halten.

Trotz der offenen technischen Umgebungsvoraussetzungen dürfte die Gerätewahl der Mandatsträger, die sich für einen komplett papierlosen Sitzungsdienst entscheiden und die bereitgestellten Sitzungsunterlagen eigenaktiv herunterladen wollen, auf ein Tablet fallen. Die Abteilung Koordination IT empfiehlt derzeit aus sicherheits- und bedienungstechnischer Sicht IOs-Geräte, also iPads. Reine WLAN-Geräte ohne LTE-Verbindung mit einer Bildschirmdiagonalen von 9,7“ und 128 GB RAM der 5. Generation sind aktuell für etwa 360,00 € brutto erhältlich, das iPad Pro, das auch die Nutzung des Apple Pencils und Keyboard ermöglicht, kostet etwa 660,00 € brutto. Die Preise für das jeweilige 2017-er Modell liegen bei etwa 470,00 € bzw. 750,00 € (aktuelle Preisschwankungen wahrscheinlich).

b) Netzzugang in den Sitzungsräumen

Der WLAN-Zugang wird durch Hotspots aktuell verwaltungsweit ausgedehnt und steht schon 2018 in allen in Frage kommenden Sitzungsräumen zur Verfügung. Der Zugang über das bestehende Gastnetz im neuen Sitzungssaal auf das Ratsinformationssystem kann kurzfristig freigegeben werden. Im Haus des Gastes in Pelzerhaken steht nur die Anbindung über eine 16MBit-Leitung zur Verfügung; ein LWL-Anschluss an die Stadtwerke/VS Media bleibt abzuwarten.

c) zusätzliche Stromversorgung in den Sitzungsräumen

Unbeantwortet ist derzeit noch die Frage der Stromversorgung d.h. Steckdose am Sitzplatz. Möglich wäre auch das Vorhalten einer gewissen Anzahl sogenannter Powerpacks als alternative Stromversorgung.

d) Anschaffungsvarianten

Die Verfahrensweisen bereits (teilweise) papierlos agierender Verwaltungen reichen

- von der Umsetzung der Empfehlung des Innenministeriums, die Kosten allein durch Anwendung der maximialen Aufwandsentschädigungsätze nach der Entschädigungsverordnung abzugelten

- über einmalige und/oder monatliche Pauschalen für die Nutzung vorhandener oder durch die Nutzer anzuschaffender Geräte

- bis hin zur leihweisen oder gänzlichen Überlassung vorkonfigurierter Geräte unter Einbehaltung eines Eigenanteils für die private Nutzung.

Ebenso unterschiedlich ist die Ausweitung der Anschaffung oder der Gewährung einer Entschädigung auf beratende und bürgerliche Mitglieder der Gremien.

e) Vor- und Nachteile der Anschaffungsvarianten

Von der Verwaltung beschaffte und bereitgestellte Endgeräte hätten den Vorteil, dass jeder mit der gleichen Ausstattung und der gleichen Konfiguration arbeiten würde. Dem gegenüber stehen aber auch Nachteile. Es entsteht ein einmaliger hoher finanzieller Aufwand sowie laufende Kosten aufgrund von Abschreibung und abzuschließenden Versicherungs- und Wartungsverträgen. Ein Eigenanteil je Mandatsträger für die gleichzeitige private Nutzung müsste beziffert und einbehalten werden. Darüber hinaus wird der Verwaltungsaufwand auch durch die notwendige Ausschreibung, die Unterstützung bei der Einrichtung und Pflege und die Bewirtschaftung des Tablet-Bestandes erheblich steigen. Durch die Einbindung und Betreuung der Mandatsträger stiegen beispielsweise beim IT-betreuenden Sachgebiet im Landkreis Lüneburg die Fallzahlen für den Bereich Sitzungsdienst im dortigen Ticketsystem nach Umstellung auf papierlose Gremienarbeit im Jahre 2014 binnen eines Halbjahres von 12 auf 102. Fakt ist aktuell: Die Abteilung Koordination IT der Stadt Neustadt in Holstein hat hierfür keine Kapazitäten.
Die Vorteile einer privaten Beschaffung von Endgeräten (mit Zuschuss der Stadt) durch die Mandatsträger spiegeln sich gerade in der Selbstbestimmung der Ausstattung, des Betriebssystems oder des Zeitpunktes einer evtl. Ersatzbeschaffung nieder.
Erfahrungen anderer Verwaltungen haben gezeigt, dass die Akzeptanz bei eigener Gerätewahl wesentlich höher ist, da sich letztendlich der Nutzer wegen wegfallender Verwaltungsrestriktionen freier im Arbeitsumfang entscheiden kann. Bei vorhandenen Endgeräten wäre sogar kein weiteres Gerät in das persönliche Informationsmanagement des Mandatsträgers zu integrieren. Diese Ansätze überzeugten die Beteiligten stets mit ihrer größtmöglichen Flexibilität für den Nutzer.

Der Bezuschussung privat beschaffter Endgeräte wird mithin tendenziell der Vorzug vor einer Beschaffung von Geräten durch die Verwaltung gegeben. Als Zuschuss über die Entschädigungsverordnung wird ein Betrag i.H.v. 360,00 € (entspricht etwa Anschaffungspreis des 128GB iPads der 5. Generation – siehe Punkt 3.a), einmalig auf die Legislaturdauer von 60 Monaten (6,00 € mtl.) bezogen, vorgeschlagen. Aufgrund der relativ geringen Anzahl von Sitzungen im Vergleich mit der hohen Anzahl von bürgerlichen Mitglieder wird angeraten, diese nicht in die Bezuschussung einzubeziehen, den papierlosen Sitzungsdienst aber als Empfangsoption weiterhin anzubieten.

f) Verfahrensbetreuung

Als ständiger Ansprechpartner steht das Sachgebiet strategische Steuerung lediglich im Rahmen der Verfahrensverantwortlichkeit für das Fachverfahren Allris rund um den Sitzungsdienst zur Verfügung. Schulungen der Selbstverwaltung könnten mit den Echtdaten des Systems und den zu nutzenden Geräten flexibel in Gruppen (Fraktionen, Ausschüsse oder nach dem Grad des Vorwissens eingeteilte Nutzergruppen) im Sitzungssaal durch das Sachgebiet strategische Steuerung auch wiederkehrend angeboten werden. Weitergehende (system-)technische Unterstützung bei Problemen mit den Geräten oder der Betriebssysteme kann im Hause jedoch nicht geleistet werden.

g) Anpassung und Bewertung von Normen

Einige Regelungen der Hauptsatzung und Geschäftsordnungen, Erklärungen zum Datenschutz sowie ggf. der Entschädigungsverordnung sind nach dem Beschluss im Sommer 2018 durch die Stadtverordnetenversammlung auf die Inhalte der elektronischen Umstellung des Sitzungsdiensts anzupassen (Einladungsformen und –zeitpunkte (Fristbeginn), Zustellung von Niederschriften u.ä.).

Der behördliche Datenschutzbeauftragte besteht auf Zusätze im Vereinbarungsentwurf oder der Geschäftsordnung, die als einzige Möglichkeiten zur Regelung aufkommender Datenschutzaspekte jenseits der verwaltungsseitigen Verfahrensverantwortlichkeit des Sitzungsdienstprogramms im Sinne der allgemeinen Maßnahmen zur Datensicherheit nach § 5 LDSG (Verfügbarkeit, Integrität, Vertraulichkeit, Nicht-Verkettbarkeit, Transparenz, Intervenierbarkeit) in Frage kommen. Dienstanweisungen zum Datenschutz der Verwaltung entfalten gegenüber Stadtverordneten keine Wirkung.

h) verwaltungsseitiger Arbeitsaufwand

Außer Frage steht, dass sich der Arbeitsaufwand der Verwaltung reduzieren lässt, wenn vollumfänglich auf papierlosen Sitzungsdienst umgestellt wird. Da, wie im Folgeabsatz beschrieben, davon ausgegangen wird, dass nicht komplett auf Papier verzichtet werden kann, verringert sich jedoch lediglich die Anzahl der zu fertigenden Kopien, die bisherigen Arbeitsabläufe und -wege bleiben aber weitgehend die gleichen. In welchem Umfang der Arbeits- und Zeitaufwand durch den papierlosen Sitzungsdienst reduziert werden kann, bleibt abzuwarten.

Die interne Berechnung der Stundenwerte zur Sitzungsmappenerstellung und Ratsbotenversand ergibt aktuell unter Zugrundelegung der programmseitig vorhandenen Daten einen Mittelwert von 30 Minuten für das „Produkt: eine Sitzungsmappe in Papierform“.

i) verwaltungsseitige Kosten

Das Einsparen von Papier-, Druck- und Portokosten für die Sitzungsunterlagen wird bei der Stadt Neustadt in Holstein nicht vordergründig als Motivation gesehen. Politik soll effektiver und attraktiver gemacht werden. Zwar ist ein genereller Verzicht auf postalische Versendung theoretisch möglich und sollte nicht außer Betracht gelassen werden. Dennoch kann erfahrungsgemäß aus unterschiedlichen Gründen (rechtliche Vorschriften - Recht auf freie Mandatsausübung, Gleichbehandlung beim Zugang von Informationen, nicht alle Mandatsträger akzeptieren die aufgezeigte Mobillösung und bestehen auf Papier, bürgerliche Mitglieder und Beiräte werden nicht berücksichtigt, Tischvorlagen und nachzureichende Dokumente werden praxisbezogen gedruckt) nicht gänzlich darauf verzichtet werden. Auch wenn in anderen Kommunen kurzfristige finanzielle Vorteile einer Umstellung ins Feld geführt werden: Ein Mehraufwand durch parallel laufenden Kommunikationskanäle ist vorhanden, und dieser übersteigt das Einsparungspotential bei den Papierkosten erheblich!

- Der im Vorabsatz aufgeführte Arbeitsaufwand von 30 Minuten für das „Produkt: eine Sitzungsmappe in Papierform“ verursacht Arbeitsplatzkosten nach KGSt-Werten in Höhe von 21,58 €.

- Die aus den Programmdaten berechnete mittlere Seitenmenge des „Produkts: eine Sitzungsmappe in Papierform“ aus allen 63 Gremiensitzungen mit insgesamt 334.149 Seiten des Jahres 2017 ergibt 162 Seiten. Bei einem Kostenfaktor von 0,0265 € für eine Kopieseite lassen sich Papier- und Druckkosten im Mittel je Mandatsträger und Sitzungsmappe in Höhe von 4,29 € festhalten.

Von den mittleren Sitzungsmappenkosten von insgesamt 25,87 € machen die Papier- und Druckkosten demnach nur 17%, die Arbeitsplatzkosten hingegen 83% aus.

j) selbstverwaltungsseitiger Arbeitsaufwand

Die Frage, ob sich durch den Einsatz mobiler Endgeräte der Arbeitsaufwand der Selbstverwaltung reduzieren lässt, muss sich mithin jeder Mandatsträger selber beantworten. Vor allem drei Negativpunkte dürfen dabei nicht verschwiegen werden:

-  die Abhängigkeit von der Onlinerecherche

-  ein eventueller Verlust der eigenen Kommentare und Notizen

-  zusätzliche, selbst vorzunehmende Sicherheitsmaßnahmen im Bereich des Datenschutzes

k) Umweltaspekte

Da die Papierunterlagen vielfach nach der Sitzung entsorgt werden, kann durch die elektronische Arbeitsweise auch ein Beitrag für die Umwelt geleistet werden. In diesem Zusammenhang muss aber auch darauf hingewiesen werden, dass die Umweltbilanz von Tablets eher als schlecht betrachtet werden kann. Gerade Apple wird im Rahmen der Produktion von Umweltschutzgruppen immer wieder kritisiert (Umweltbelastungen durch Zuliefererfirmen, kein Recycling der Geräte, schlechte Arbeitsbedingungen etc.).

3.3 Evaluierung nach Einführung des papierlosen Sitzungsdiensts

In regelmäßigen Abständen, zumindest aber ein halbes bis ein Jahr nach Umstellung, sollte eine Evaluation durchgeführt werden. Sie sollte die technische Leistungsfähigkeit des Echtbetriebs, die Akzeptanz des Verfahrens unter den Stadtverordneten, mögliche Fehler und Verbesserungspotenziale, Ausbaubedarfe und letztlich die Zufriedenheit mit dem laufenden System untersuchen.

4. Festlegung optionaler Bestandteile des Sitzungsdienstes

Zielsetzungsblock: Akzeptanz moderner Arbeitsweisen, langfristige Umstellung auf papierlose Verwaltung/Selbstverwaltung, Vereinfachung der Abläufe/Zugriffsmöglichkeiten, Transparenz

Im Rahmen der Evaluierung kann eingeschätzt werden, ob eine Erweiterung des Programmumfangs in Frage kommt. Als Stichpunkte können an dieser Stelle genannt werden:

- optionale Stammdaten der Politik – Bild, (geo-)grafische Wahlkreishinterlegung, persönliches Profil

- Zusätzliche Kommunikationswege – Foren, Kommentarfunktionen, Online-Eingabe von Anträgen, Bürgerbeteiligung (insbesondere im Planungsverfahren)

- Erweiterung des Archiv- oder Dokumentenmanagements (Vordrucke, Veranstaltungskalender)

Vom gegenwärtigen Stand, den dargelegten Zielsetzungen und den aufgezeigten Ablaufmöglichkeiten im Bereich des digitalen Sitzungsdienstes wird Kenntnis genommen.

Die Verwaltung wird beauftragt, mit der Umstellung auf einen rein digitalen Sitzungsdienst in der kommenden Legislaturperiode fortzufahren und Art sowie Umfang mit der Selbstverwaltung nach der konstituierenden Sitzung im Spätsommer 2018 zu bestimmen.

2/4 (Anleitungen zu den beiden App-Versionen nur online)