Vorlage - VO/2534/20  

Die bislang von den schleswig-holsteinischen Gemeinden angewendete Berechnungsgrundlage zur Festsetzung der Zweitwohnungssteuer ist nicht mehr rechtmäßig.

Die Steuer wurde bislang anhand der mit dem Verbraucherpreisindex hochgerechneten Jahresrohmiete nach den Wertverhältnissen im Jahr 1964 berechnet. Dieser Maßstab lehnte sich an die bisherige Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer an.

Das Bundesverfassungsgericht hat den betreffenden Steuermaßstab für die Grundsteuer durch Urteil vom 10.04.2018[i] beanstandet, weil die Anknüpfung an die Wertverhältnisse von 1964 zu erheblichen Verzerrungen führe. Ob die Gründe dieses Urteils auch auf die Zweitwohnungssteuer übertragbar sind, war zunächst umstritten.

Nachdem bereits entsprechende Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ergangen war, hat das Bundesverwaltungsgericht diese Verfahrensweise durch Urteile vom 27.11.2019[ii] auch im Hinblick auf die Zweitwohnungssteuer für rechtswidrig erachtet. Dem vorausgehend hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 18.07.2019[iii] entschieden, dass die Anwendung der Jahresrohmiete für Zwecke der Zweitwohnungssteuererhebung ebenfalls verfassungswidrig ist.

Der Umstand, dass der Bundesgesetzgeber das der Berechnungsgrundlage zugrundeliegende Bewertungsgesetz nicht (wie es bei Gesetzeserlass Intention war) regelmäßig an die aktuellen Verhältnisse angepasst hat, führt also für die Gemeinden unter anderem zu den genannten Schwierigkeiten im Hinblick auf die Zweitwohnungssteuer.

Aufgrund des Rechtsmangels waren folgenden Probleme zu lösen:

1. Die Abrechnung der für das Jahr 2019 festgesetzten Vorauszahlungen konnte nicht wie üblich im Folgejahr geschehen, sondern muss nach dem Inkrafttreten einer neuen Satzung nachgeholt werden. Gleiches galt für die Festsetzung von Vorauszahlungen für das Jahr 2020. Im laufenden Jahr wurden also keine Steuerbeträge festgesetzt. Die Steuerpflichtigen wurden entsprechend informiert und um entsprechende finanzielle Disposition für das kommende Jahr gebeten.
2. Sämtliche Bescheide, gegen die ein Widerspruch anhängig war, mussten aufgehoben werden. Die aufgehobenen Steuerfestsetzungen werden im kommenden Jahr unter Berücksichtigung einer neuen Bemessungsgrundlage rückwirkend erneut erfolgen.
3. Es musste eine neue Berechnungsgrundlage gefunden und in einer neuen Satzung verankert werden.
    

Durch die Zweitwohnungssteuer wird der Aufwand, welcher durch das Vorhalten einer Zweitwohnung entsteht, besteuert. Dieser Aufwand ist umso größer, je werthaltiger die vorgehaltene Wohnung ist. Da der jeweils aktuelle tatsächliche Wert des Objekts der Gemeinde nicht bekannt ist und auch nicht realitätsnah ermittelt werden kann, wird zu einem Ersatzmaßstab gegriffen, durch welchen der zu besteuernde Aufwand in gewissem Umfang pauschaliert, aber im erforderlichen Maße realitätsgerecht, festgestellt wird. Die bisher verwendete Jahresrohmiete erfüllte diesen Zweck – sie kann aber eben wegen Überalterung nicht mehr angewendet werden, da sich hieraus im Laufe der Zeit größere Ungerechtigkeiten bei der Steuerbemessung ergeben haben. Die Feststellung einer „fiktiven“ aktuellen Jahresrohmiete durch die Kommunen, welche ein Ausweg sein könnte, ist zeitlich und fachlich nicht denkbar.

Die in der mündlichen Verhandlung beim Oberverwaltungsgericht durch die Vorsitzende Richterin gegebenen Hinweise darauf, wie die Steuer künftig gestaltet werden könnte, waren spärlich. In Betracht käme eine Anknüpfung an die tatsächlich gezahlte Miete (bei steuerpflichtigen Mieter/innen) bzw. bei Eigentümer/innen den geschätzten Mietwert. Dies ist jedoch nur in Gemeinden mit einem amtlichen Mietspiegel praktikabel.

Deutlich wurde in den schriftlichen Urteilsbegründungen des Oberverwaltungsgerichts, dass im Falle einer anderen Berechnungsweise als nach dem Mietwert auf jeden Fall die Wertigkeit der Lage der Zweitwohnung im Gemeindegebiet in die Berechnung einzufließen hat. Hierzu, so das Gericht, könnten die Bodenrichtwerte herangezogen werden. Diese werden vom zuständigen Gutachterausschuss des Kreises alle zwei Jahre veröffentlicht. Bodenrichtwerte sind durchschnittliche Lagewerte für eine Mehrheit von Grundstücken innerhalb eines abgegrenzten Gebietes (Bodenrichtwertzone), die nach Ihren Grundstücksmerkmalen (insbesondere nach Art und Maß der Nutzbarkeit) weitgehend übereinstimmen und für die im Wesentlichen gleiche Wertverhältnisse gelten. Im Bodenrichtwert sind keine Wertanteile für Aufwuchs, bauliche oder sonstige Anlagen enthalten. Dies bedeutet, dass der Bodenrichtwert in bebauten Gebieten so ermittelt wird, als wenn der Boden unbebaut wäre.

Die Bebauung könnte durch eine Größenberechnung unter Berücksichtigung der Gebäudeart und des Baujahres berücksichtigt werden.

Die Gemeinden waren nunmehr gehalten, die gerichtlichen Vorgaben umzusetzen. Der Städteverband hatte angekündigt, sich diesbezüglich zu äußern. Der nach einiger Zeit vorliegenden Stellungnahme war allerdings wenig Brauchbares zu entnehmen. Lediglich der dort erwähnte Denkansatz der Hansestadt Lübeck schien vom Grundsatz her in die richtige Richtung zu gehen. Das Sachgebiet Steuern hat sich deswegen mit dem Steueramt der Hansestadt Lübeck in Verbindung gesetzt und locker ein gemeinschaftliches Vorgehen vereinbart. Nach einem gemeinsamen Informationsgespräch beim Landesvermessungsamt, welches für die Veröffentlichung der Bodenrichtwerte der meisten Kreise zuständig ist, wurde im Zusammenwirken ein Satzungsrohentwurf gefertigt und fortentwickelt. Es stellte sich später heraus, dass sich in maßgeblichen Detailfragen zur Rechtmäßigkeit und zur Umsetzbarkeit die Auffassungen jedoch nicht vereinbaren ließen, weswegen übereingekommen wurde, dass in gewissem Umfang abweichende Satzungen zur Anwendung und gerichtlichen Prüfung kommen sollen. Dies kann auch der Rechtsklarheit dienen.
Das hier weiterentwickelte und heute vorgelegte Modell wurde gutachterlich durch den Fachanwalt für Verwaltungsrecht Prof. Dr. Marcus Arndt begleitet. Der Hauptgrund der eigenen Erwägungen lag darin, dass die Qualität der Lage des Grundstücks zwar in die Bemessung einfließen soll, jedoch in einem angemessenen Umfang. Die meisten Gemeinden werden den Bodenrichtwert als reinen Rechenfaktor in ihre Satzungen aufnehmen. Dadurch wird der aktuelle Preis des Grund und Bodens einen sehr erheblichen Anteil an der Steuerhöhe ausmachen und darüber hinaus regelmäßig zu starken Schwankungen im Einzelfall führen, denn die Bodenrichtwerte sind nicht statisch.

Um diesen Effekt zu minimieren und der Lage der Wohnung einen angemessenen Einfluss auf die Steuerhöhe zu geben, wird im Satzungsentwurf vorgeschlagen, nicht den reinen Bodenwert zugrunde zu legen, sondern (wie es wortgetreu auch im Urteil des Oberverwaltungsgerichts angeraten wurde) ein Verhältnis zu den Bodenrichtwerten im Satzungsgebiet gebildet (und zwar zum jeweils höchsten). Außerdem wird nicht der Zahlenwert des Bodenrichtwerts berücksichtigt, sondern nur ein Zehntel dessen.

Zur künftigen Berechnung der Steuer:

Lagefaktor x Quadratmeter Wohnfläche x Zahlenwert des Baujahrs x Gebäudefaktor x Verfügbarkeitsgrad

Die bisherige Verfahrensweise wurde zusammenfassend gesagt letztlich wegen bestehender grober Ungerechtigkeiten verworfen. Dies bedeutet natürlich, dass die Steuerlast in großem Umfang umverteilt werden muss. Das Sachgebiet Steuern rechnet überschlägig damit, dass die Steuer in ca. 67 Prozent der Fälle sinkt und in ca. 33 Prozent der Fälle steigt. Die Berechnung verschiedener Satzungsansätze hat ergeben, dass durch das gewählte Verfahren (Verhältnisbildung des anteiligen Bodenrichtwerts) die Spreizung der Senkungen und Steigerungen in Grenzen gehalten wird. Gleichwohl kommt es im Einzelfall zu erheblichen Veränderungen. Dies ist allerdings zur Beseitigung bestehender Ungerechtigkeiten notwendig.

Es ergeben sich Senkungen von bis zu ca. 43 % und Erhöhungen von bis zu ca. 304 %.[iv]
Der Mittelwert der Schwankungen liegt bei ca. 5 %.

Es ist mit einer Vielzahl von Widersprüchen und Klagen zu rechnen.

Die Höhe des Steuersatzes wurde so gewählt, dass das Steuervolumen in etwa gleichbleibt. Eine generelle Steuererhöhung erscheint dem Sachgebiet Steuern unter Berücksichtigung der Umstände nicht angezeigt.

Festzustellen ist, dass die Höhe der Zweitwohnungssteuer in vielen Fällen künftig gewissen Schwankungen unterläge. Dies ergibt sich daraus, dass sich die Bodenrichtwerte alle zwei Jahre durchaus verändern. Eine quasi automatische Erhöhung der Steuer, die sich bislang aus der Hochrechnung der Jahresrohmiete ergab, entfiele künftig.

Das Neustädter Berechnungsmodell unterscheidet sich von dem anderer Gemeinden - wie bereits erwähnt - dadurch, dass nur ein Zehntel des Bodenrichtwertes angesetzt wird. Dies erfolgte auf Anregung von Prof. Dr. Arndt und mindert die Schwankungsbreite der Steuerbeträge.
Darüber hinaus wird zu Berechnung nicht der reine Bodenrichtwert, sondern das Verhältnis desselben zum höchsten Bodenrichtwert in der Gemeinde (also der „besten“ Lage) zugrunde gelegt. Letzteres wird nur von wenigen Gemeinden praktiziert werden, war aber in der Urteilsbegründung des Oberverwaltungsgerichts als gangbarer Weg dargestellt worden.

Der vorgelegte Satzungsentwurf wirkt durch seine speziellen Ausprägungen folgenden anderenfalls wohl zu erwartenden Problemen entgegen:
 

Trotz dieser Abfederungselemente wird die Steuer sowohl für die Pflichtigen als auch für die Stadt künftig weniger planbar.

Das Sachgebiet Steuern vertritt die Auffassung, dass die vorgelegte Satzung der neuen Rechtsprechung in bestmöglichem Maße Rechnung trägt und durch spezielle Regelungen ansonsten zu erwartende Verhältnismäßigkeitsprobleme minimiert.

Das Zweitwohnungssteuerrecht ist allerdings vielfältig und komplex. Darüber, ob die entwickelten Methoden der Gemeinden, auch das hier vorgestellte Modell, letztlich gerichtlich Bestand haben werden, kann nur spekuliert werden.

Die Satzung träte rückwirkend ab dem 01.01.2014 in Kraft (Ausnahme: bestandskräftige Bescheide), damit auftretende Neufälle bis zur Ausschöpfung der Festsetzungsverjährung rückwirkend veranlagt werden können. Für die Jahre bis einschließlich 2019 hat aufgrund der Rückwirkung eine Vergleichsberechnung (Berechnung nach alter Verfahrensweise / nach neuer Verfahrensweise) zu erfolgen. Der jeweils günstigere Wert ist festzusetzen (Schlechterstellungsverbot). Dies gilt auch für die noch abzurechnenden Vorauszahlungen für das Jahr 2019 (weswegen es zu einer Vielzahl von Teilerstattungen kommen wird). Das vorgelegte Satzungsmodell berücksichtigt auch für das Jahr 2020 ein Schlechterstellungsverbot. Dies ist rechtlich zwar nicht zwingend geboten, wird aber aus Gerechtigkeitserwägungen und aus Gründen des Rechtsfriedens für angebracht gehalten. Die neue Berechnungsweise wird also in allen Fällen erst ab 2021 zum Tragen kommen.

Die Satzung sieht vor, dass die Steuer künftig nicht mehr für angefangene, sondern nur für volle Kalendermonate zu entrichten ist. Dies ist unumgänglich, da das Verwaltungsgericht vor Kurzem rechtskräftig i.S. Hundesteuer entschieden hat, dass für Zeiten (auch Teilmonate), in denen de facto der Steuertatbestand nicht vorliegt, keine Steuer erhoben werden darf[v].

Zusammenfassend ist festzustellen, dass es in Schleswig-Holstein künftig einen Flickenteppich unterschiedlicher Berechnungsweisen geben wird, da es nicht gelungen ist, die Gemeinden zu einer einheitlichen Verfahrensweise zu bewegen. Das bedeutet, dass nunmehr das sich häufig wandelnde Rechtsgebiet der Zweitwohnungssteuer mangels Vergleichbarkeit unübersichtlicher wird.

Anmerkung:

Am 12.11.2020 (nach Fertigung dieser Vorlage) findet vor dem Oberverwaltungsgericht – sofern der Termin nicht coronabedingt abgesagt wird - eine mündliche Verhandlung statt, welche die Zweitwohnungssteuersatzung einer der Verwaltungsgemeinschaft Grömitz angehörigen Gemeinde betrifft. Aufgrund einer besonderen Fallkonstellation wird dort bereits über eine Satzung nach neuem Recht verhandelt. Der Verfasser versucht, am Termin als Zuschauer teilzunehmen (es darf aufgrund der derzeitigen Beschränkungen nur eine sehr begrenzte Zuschauerzahl anwesend sein). Für den Fall, dass bereits in dieser Verhandlung absehbar wird, dass die Berechnung nach Bodenrichtwerten grundsätzlich angezweifelt wird, bestünde ein zeitliches Problem. Die aktuelle Zweitwohnungssteuer tritt am 31.12.2020 gesetzlich außer Kraft, da sie zwanzig Jahre gültig ist[vi]. Es wäre nicht möglich, eventuell notwendige Änderungen am heute vorgelegten Satzungsentwurf bis zum Jahresende rechtssicher einzubringen. Zur Vermeidung einer satzungslosen Zeit (dies ließe sich rückwirkend nicht heilen) bestünde nur die Möglichkeit, die Satzung wie heute vorgelegt zu beschließen und im kommenden Jahr rückwirkend zu ändern. Dies verzögerte selbstverständlich die Nacherhebung der Steuern für die Jahre 2019 und 2020.

[i] Aktenzeichen: 1 BvL 11/14, 1 BvL 12/14, 1 BvL 1/15, 1 BvR 639/11, 1 BvR 889/12

[ii] Aktenzeichen: 9 C 6/18, 9 C 7/18 und 9 C 4/19

[iii] Aktenzeichen: 1 BvR 807/12, 1 BvR 2917/13

[iv] Für zwei steuerpflichtige Personen steigt die Steuer auf ca. das Achtfache; dies ergibt sich aus bislang unrealistischen Bewertungen des Objekts durch das Finanzamt und stellt somit eine Beseitigung von bisherigen Ungerechtigkeiten dar.

[v] Aktenzeichen: 4 A 260/19

[vi] § 2 Abs. 1 S. 3 KAG S.-H.

Die Neufassung der Satzung über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer wird beschlossen. 

Entwurf der Satzungsneufassung