Vorlage - VO/2305/19  

Der PUBA hat auf Antrag der BGN-Fraktion am 22.08.2019 die Verwaltung beauftragt (VO/2270/19), zu prüfen, inwieweit bestimmte Vorgaben (s.u.) in Form einer Begrünungssazung für Vorgärten gegenüber Bauträgern und Bauherren bei Neubauten sowie umfangreichen Sanierungen und Umgestaltung von Grundstücken durchzusetzen sind (s. anliegenden Antrag der BGN-Fraktion).

Vorgabe 1:

„Zuwege und Zufahrten sind auf ein Mindestmaß zu beschränken, nach Möglichkeit barrierefrei zu gestalten und – soweit es die Art der Nutzung zulässt – mit wasserdurchlässigen Belägen zu versehen.“

Die Prüfung kommt zu folgendem Ergebnis:

Die Beschränkung von Zuwegungen und Zufahrten auf ein Mindestmaß ist durch eine Begrünungssatzung für Vorgärten (Satzung gem. LBO) nicht möglich, da diese lediglich gestalterische und nicht bodenrechtliche Festsetzungen treffen darf (s. anliegenden Kommentar zu § 9). Außerdem ist der Begriff „Mindestmaß“ für eine Satzung nicht exakt genug. Die Zulässigkeit bzw. Einschränkung von Zufahrten (und z.B. Stellplätzen) kann nur im Wege einer bodenrechtlichen Satzung (B-Plan) geregelt werden, wie dies z.B. in den B-Plänen Nr. 83 und 90 (Lüb´scher Mühlenberg) erfolgt ist: Hier sind Stellplätze in einem 5 m breiten Streifen entlang der Verkehrsfläche nicht zulässig.

Die Regelung einer barrierefreien Gestaltung sowie die Vorgabe, wasserdurchlässige Beläge zu verwenden, wäre in einer Gestaltungssatzung gem. LBO möglich, also auch in einer „Begrünungssatzung“.

Vorgabe 2:

„Der Anteil der gärtnerischen oder als Grünflächen angelegten Nutzflächen an den nicht überbauten Teilflächen darf die nachfolgend aufgeführten Festlegungen nicht unterschreiten:

1. in Kleinsiedlungsgebieten 6/10
2. in reinen Wohngebieten 6/10
3. in Mischgebieten  4/10
4. in Kerngebieten  2/10
5. in Gewerbegebieten  2/10“

Die Prüfung kommt zu folgendem Ergebnis:

Eine solche Festlegung schränkt die Nutzung des Bodens ähnlich ein, wie dies in einem B-Plan durch Festsetzung einer GRZ (Grundflächenzahl) üblich ist, da auf den „gärtnerischen oder als Grünflächen angelegten Nutzflächen“ z.B. kein Gartengerätehaus errichtet werden darf. Eine solche Begrenzung des Maßes der baulichen Nutzung ist durch eine Begrünungssatzung für Vorgärten (Satzung gem. LBO) nicht möglich (sondern nur durch einen B-Plan).

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Über den im Antrag der BGN-Fraktion formulierten und vom PUBA beschlossenen Prüfauftrag hinaus hat die Verwaltung geprüft, ob bzw. inwieweit die ebenfalls in dem Antrag formulierten Ziele mit einer „Begrünungssatzung für Vorgärten“ erreicht werden können.

Da die Versiegelung von Vorgärten, z.B. für Stellplätze, bzw. deren Gestaltung als Schotter-gärten in den letzten Jahren zugenommen hat und die Nachteile von vielen Kommunen erkannt wurden, haben einige Kommunen Satzungen erlassen, um dies zu reduzieren; andere Kommunen sind im Begriff, eine solche Satzung zu erlassen; wieder andere haben sich dagegen ausgesprochen. Erfahrungen mit solchen Satzungen gibt es bisher kaum. Viele Satzungen (auch die der Stadt Speyer) werden seitens der Verwaltung für nicht ausreichend rechtssicher gehalten.

Seitens der Verwaltung wird eine möglichst geringe Versiegelung und starke Begrünung von Vorgärten – möglichst mit einheimischen Pflanzen – begrüßt. Auf die Vorteile einer Begrünung und Nachteile einer Versiegelung bzw. Vorgartengestaltung mit Schotter wird hier nicht näher eingegangen, da hierüber Konsens vorausgesetzt wird. Es ist allerdings auch zu bedenken, dass der ökologische Wert einer reinen Rasenfläche nicht viel höher ist als der einer Schotterfläche. In der Sitzung werden Beispiele von Schottergärten (häufig als mediterraner Steingarten, japanischer Zen-Garten oder alpiner Steingarten bezeichnet) gezeigt.

Vorteile einer Begrünungssatzung:

• Reduzierung von künftigen Schottergärten
• Regelung der Gestaltung von Stellplätzen und Zufahrten (z.B. keine Versiegelung)

Nachteile einer Begrünungssatzung:

• Schwierigkeiten in den Definitionen (auch für Gebührenkatalog für Ordnungswidrigkeiten)
• Gefühl der Ungleichbehandlung bei Betroffenen
• Geringe Akzeptanz
• Großer Aufwand der Kontrolle und Durchsetzung (Rückbauverfügungen)
• Zusätzliches Personal erforderlich

Die Art und das Maß der Bodennutzung kann nur in einem B-Plan geregelt werden.

Die Landesbauordnung enthält in § 8 Abs. 1 (s. Anlage) bereits folgende Vorschrift:

„Die nicht überbauten Flächen der bebauten Grundstücke sind 1. wasseraufnahmefähig zu belassen oder herzustellen und 2. zu begrünen oder zu bepflanzen, soweit dem nicht die Erfordernisse einer anderen zulässigen Verwendung der Flächen entgegenstehen. Satz 1 findet keine Anwendung, soweit Satzungen Festsetzungen zu den nicht überbauten Flächen treffen.“

Die Durchsetzung dieser Vorschrift ist allerdings sehr schwierig, da die Vorschrift zu ungenau ist. Bereits bei einer Pflanze (wie groß?) wird mancher Eigentümer behaupten, er habe die Vorgabe erfüllt.

Der § 50 Abs. 5 Satz 4 LBO (s. Anlage) ermächtigt die Gemeinde zwar, durch örtliche Bauvorschrift die Herstellung von Stellplätzen und Garagen zu untersagen oder einzuschränken, seitens der Verwaltung wird dies jedoch für nicht zulässig erachtet, da die Nutzung von Flächen (Art und Maß der Nutzung) ein bodenrechtlicher Aspekt ist, für dessen Regelung die Länder nicht ermächtigt sind (s. anliegenden Kommentar zu § 9). Dies ist nur nach Bundesrecht durch einen B-Plan möglich. Durch eine örtliche Bauvorschrift gem. LBO kann lediglich die Gestaltung baulicher Anlagen und unbebauter Flächen geregelt werden (s. anliegenden § 84 Abs. 1 LBO).

Ein Problem bei der Akzeptanz einer „Begrünungssatzung“ könnte z.B. Folgendes sein: Die Anlage von Stellplätzen ist (z.B. im unbeplanten Innenbereich) zulässig, während ein Schottergarten unzulässig ist. Ein Eigentümer, der die Aufforderung erhält, seinen Schottergarten zu beseitigen bzw. umzugestalten, wird kaum dafür Verständnis haben, dass sein Nachbar 3 Stellplätze im Vorgarten haben darf. Absurd wird es, wenn ein Eigentümer im Vorgarten mit Schotter befestigte Stellplätze anlegt (zulässig) und sein Nachbar eine Vorgartengestaltung mit dem gleichen Schotter vornimmt (unzulässig). Diese „Ungleichbehandlung“ wird nicht zu vermitteln sein.

Stellplätze für Kraftfahrzeuge und deren Zufahrten sind gem. § 2 Abs. 1 Nr. 4 LBO bauliche Anlagen. Gem. § 63 Abs. 1 Nr. 13 b LBO sind „notwendige Stellplätze mit einer Nutzfläche bis zu 50 m² je Grundstück sowie deren Zufahrten und Fahrgassen“ verfahrensfrei. Dies ist keine Aussage zu deren Zulässigkeit, d.h. sie können dennoch unzulässig sein, z.B. weil die GRZ überschritten wird oder weil eine Gestaltungssatzung / Vorgartensatzung (Gestaltung von Stellplätzen) entgegensteht. Aufgrund der Verfahrensfreiheit wird die Zulässigkeit nicht von der unteren Bauaufsichtsbehörde oder einer anderen Institution geprüft. Daher ist damit zu rechnen, dass etwaige Verstöße gegen die Vorgartensatzung erst im Nachhinein bekannt werden. Um die Vorgartensatzung durchzusetzen, müsste bei Verstößen eine Rückbauverfügung erlassen werden. Dies ist wesentlich aufwändiger, als die Versagung eines Antrages und wird voraussichtlich häufig zu einer gerichtlichen Auseinandersetzung führen, was einen besonders hohen Arbeitsaufwand erfordert. Dieser läge nicht bei der Unteren Bauaufsichtsbehörde, sondern bei der Gemeinde (Bauamt, Sachgebiet Stadtplanung). Für den Fall, dass sich der PUBA für den Erlass einer Begrünungssatzung ausspricht, ist dies in den Stellenplänen ab dem Jahr des Inkrafttretens zu berücksichtigen.

Auch wenn es in Neustadt in Holstein bereits mehrere Schottergärten gibt und in den nächsten Jahren voraussichtlich weitere hinzukommen, ist doch festzuhalten, dass der weit überwiegende Teil der Vorgärten (und sonstigen Gartenflächen) begrünt und bepflanzt ist, so dass die ökologische Beeinträchtigung durch Schottergärten eher gering ist.

Seitens der Verwaltung wird das Verhältnis zwischen Arbeitsaufwand und ökologischem / gestalterischen Erfolg als nicht angemessen angesehen und eine mangelnde Akzeptanz befürchtet. Es wird vielmehr angestrebt, das Bewusstsein in der Bevölkerung und insbesondere bei den Eigentümern für die ökologischen und ästhetischen Belange zu schärfen. Wenn Schottergärten allgemein negativ besetzt sind und diese mehrheitlich „geächtet“ werden, wird der Trend zu solchen Gärten zurückgehen. Es sollte die positive Gestaltung von Vorgärten gefördert werden, wie z.B. durch die Prämierung des schönsten Vorgartens, die seit vielen Jahren durch den Siedlerbund vorgenommen wird.

Außerdem können bei der künftigen Aufstellung / Änderung der B-Pläne sowohl bodenrechtliche (Ausschluss / Beschränkung von Stellplätzen) als auch gestalterische Festsetzungen (Gestaltung von Vorgärten, Gestaltung von Stellplätzen und Zufahrten) getroffen werden.

Der Ausschuss für Planungs-, Umwelt- und Bauangelegenheiten beschließt, keine Begrünungssatzung für Vorgärten aufzustellen, sondern die überwiegende Begrünung von Vorgärten durch Öffentlichkeitsarbeit und durch entsprechende Festsetzungen bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu erreichen.

- Antrag der BGN-Fraktion incl. Anlage (Satzung der Stadt Speyer)

- §§ 84, 8 und 50 LBO mit Hervorhebungen durch die Verwaltung 

- Auszug aus dem Kommentar E/Z/B § 9 RN 254 (S. 295 unten und S. 296 oben)